ระบบราชการของไทยและญี่ปุ่น

โน้ตประเด็นน่าสนใจ

สัมมนานักเรียนไทย โดย สนร. โตเกียว
27 มิถุนายน 2552
บรรยายโดย คุณวรินทร์ สุขเจริญ อทศ. ญี่ปุ่น

ญี่ปุ่นจำกัดจำนวนข้าราชการไว้ให้อยู่ในระดับที่ค่อนข้างต่ำ และมีแนวโน้มจะลดลงอีก เนื่องจากเทคโนโลยีที่ดีขึ้น น่าจะทำให้ความต้องการกำลังคนน้อยลง หลังจากการปฏิรูประบราชการที่เน้นการกระจายอำนาจลงไปท้องถิ่นให้มากขึ้น ข้าราชการส่วนใหญ่ของญี่ปุ่นจะสังกัดส่วนท้องถิ่น อัตราส่วนของข้าราชการส่วนกลางต่อส่วนท้องถิ่นของญี่ปุ่นอยู่ที่ราวๆ 1:9 ในขณะที่ของไทยเป็นไปในทางตรงกันข้าม (9:1)

ข้าราชการส่วนกลางของญี่ปุ่นแบ่งเป็นสองประเภท คือ ข้าราชการสามัญ ซึ่งสังกัดกรมกองทั่วไป และข้าราชการพิเศษ เช่น ข้าราชการการเมือง ตุลาการ และทหาร

ในกระทรวงของไทย กระทรวงศึกษาฯ มีข้าราชการมากที่สุด เนื่องจากข้าราชการครูของไทยยังถือว่าสังกัดส่วนกลาง ไทยยังไม่ค่อยกระจายอำนาจไปยังท้องถิ่นมากนัก ในขณะที่ญี่ปุ่นให้องค์กรท้องถิ่นเป็นคนจัดการศึกษา และมหาวิทยาลัยก็ออกนอกระบบไป ไม่ถือว่าสังกัดกระทรวงศึกษาฯอีกแล้ว ทำให้ญี่ปุ่นมีข้าราชการให้กระทรวงนี้น้อยมาก กระทรวงของญี่ปุ่นที่มีข้าราชการมากที่สุดคือกระทรวงการคลัง เนื่องจากการเก็บภาษีของส่วนกลางยังใช้ข้าราชการสังกัดส่วนกลาง

ไทยปรับปรุงโครงสร้างระดับกระทรวงไปเมื่อราวปี 2545 โดยย้าย ยุบ กรม กอง ต่างๆที่มีงานลักษณะคล้ายกันเข้าด้วยกัน โดยเฉพาะกรมที่สังกัดสำนักนายกฯ ก็ถูกย้ายไปสังกัดกระทรวงที่เกี่ยวข้อง
ญี่ปุ่นก็มีการปรับโครงสร้างระดับกระทรวงเช่นกันเมื่อราวปี 2540 โดยยุบรวมกระทรวงบางกระทรวงเข้าด้วยกัน

โครงสร้างส่วนราชการในกระทรวงทั้งของไทยและญี่ปุ่นประกอบด้วยส่วนของข้าราชการการเมือง และข้าราชการประจำ

ฝ่ายการเมืองของไทย รมว. รมช. ผช.รมต. เลขา รมต. ของญี่ปุ่นก็มีลักษณะคล้ายๆกัน ญี่ปุ่นพึ่งมีตำแหน่งผู้ช่วย รมต. ได้ไม่นานนัก เนื่องจากรมว.คนเดียวไม่สามารถดูรายละเอียดงานของกระทรวงได้ทั้งหมด นอกจากนี้ ตำแหน่งปลัดกระทรวงของญี่ปุ่นก่อนปรับโครงสร้างมีสองคน จากฝ่ายข้าราชการประจำและฝ่ายการเมือง ในการตอบคำถามของสภา หรืองานแถลงข่าว ฝ่ายการเมืองมักไม่รู้รายละเอียด ต้องใช้ข้าราชการประจำในการตอบคำถาม ทำให้ข้าราชการประจำค่อนข้างจะมีอำนาจเหนือฝ่ายการเมือง ฝ่ายการเมืองไม่สามารถกำหนดนโยบายได้เต็มที่

ส่วนโครงสร้างหน่วยงานของข้าราชการประจำก็คล้ายคลึงกับของไทย คือ มีกรม กอง และมีหน่วยงานอิสระที่ไม่นับเป็นข้าราชการ

การสอบเข้ารับราชการของญี่ปุ่นแบ่งเป็นสามระดับ
1. กลุ่มหัวกะทิ รับสมัครเฉพาะคนจบปริญญา และสอบยากกว่าประเภทอื่น
2. กลุ่มจบปริญญา ไม่ยากเท่ากับระดับแรก
3. กลุ่มจบมัธยมปลาย ปวช.

กลุ่มหัวกะทิของญี่ปุ่นจะถูกวางตัวให้เป็นระดับผู้บริหารในอนาคต อัตราความก้าวหน้าของกลุ่มนี้จะเร็วกว่ากลุ่มอื่นๆ โดยทั่วไปข้าราชญี่ปุ่นจะมีการเปลี่ยนตำแหน่งทุกๆ 4-5 ปี แต่หากเป็นกลุ่มหัวกะทิจะใช้เวลาราวๆ 2-3 ปี ในการเลื่อนตำแหน่งจะยึดถืออาวุโสเป็นหลัก ไม่มีการย้ายข้ามรุ่น และไม่มีการพิจารณาผลงานอย่างเป็นทางการ แต่เนื่องจากจำนวนตำแหน่งในระดับบนๆมีจำกัด ผู้ที่ไม่ได้ตำแหน่งจะถูกโยกออกไปทำงานที่หน่วยงานข้างนอกแทน อาจจะเป็นเอกชน หรือเป็นหน่วยงานอิสระอื่นของรัฐ

การส่งข้าราชการระดับบนออกไปทำงานกับเอกชนสามารถมองเป็นการสร้างเครือข่ายเส้นสายชนิดหนึ่งได้ ญี่ปุ่นบริหารงานในลักษณะนี้มาจนกระทั่งเผชิญปัญหาเศรษฐกิจยุคต้มยำกุ้ง ทำให้ข้าราชการถูกเพ่งเล็งมากว่าใช้งบประมาณได้ไม่คุ้มค่า และระบบกึ่งอุปถัมภ์ก็น่าเคลือบแคลง

กพ. ของญี่ปุ่น มีหน้าที่สำรวจระดับฐานเงินเดือนที่เหมาะสมในแต่ละปีโดยดูจากค่าเฉลี่ยของเงินเดือนในบริษัทเอกชน ดังนั้น เงินเดือนของข้าราชการญี่ปุ่นมีขึ้นและลงได้ ขึ้นกับสภาพเศรษฐกิจขณะนั้นๆ

ข้าราชการญี่ปุ่นในระดับบนส่วนมากเป็นกลุ่มหัวกะทิของประเทศ ในกลุ่มนี้ 8-90% จบกฎหมาย ญี่ปุ่นค่อนข้างให้ความสำคัญกับนักบริหารที่เป็น generalist มากกว่า specialist ซึ่งต่างกับไทย นอกจากนี้ ในการเติบโตของข้าราชการระดับบนของญี่ปุ่นจะไม่ยึดติดกับกรม ต่างกับของไทยที่จะโตขึ้นจากชั้นล่างตรงขึ้นข้างบนโดยไม่ไปผ่านงานของฝ่ายอื่น

ข้าราชการประจำระดับสูงของญี่ปุ่นค่อนข้างมีอำนาจมากกว่าฝ่ายการเมือง อาจเพราะฝ่ายการเมืองค่อนข้างเกรงใจเนื่องจากเห็นว่าเป็นระดับหัวกะทิของประเทศ ในการประชุมคณะรัฐมนตรีของญี่ปุ่น มักเป็นการอนุมัติตามที่ข้าราชการประจำเสนอขึ้นมา ก่อนการประชุมครม.ทุกครั้ง จะมีประชุมของข้าราชการประจำในระดับปลัดกระทรวงก่อน เพื่อกลั่นกรองไม่ให้มีประเด็นขัดแย้งต่างๆ อย่างไรก็ตาม ประชาชนไม่ค่อยพอใจนักที่ผู้แทนที่ได้รับการเลือกตั้งเข้าไปไม่สามารถกำหนดนโยบายต่างๆได้เต็มที่ และมักเป็นแค่ผู้รับรองการเสนอต่างๆของข้าราชการประจำ ทำให้ญี่ปุ่นปฏิรูปโครงสร้างระบบราชการดังที่กล่าวมา

สิ่งที่น่าจะเป็นสำหรับบทบาทของฝ่ายการเมืองและฝ่ายข้าราชการประจำคือ ฝ่ายการเมืองเป็นคนชี้จุดของปัญหา และฝ่ายข้าราชการประจำเสนอทางแก้ของปัญหานั้นๆ เนื่องจากฝ่ายการเมืองได้รับเลือกตั้งมาจากประชาชน จึงน่าจะเป็นผู้ที่อยู่ใกล้ชิดกับปัญหามากที่สุด ส่วนฝ่ายข้าราชการประจำซึ่งเป็นผู้มีความรู้ความสามารถสูง ก็ควรเป็นผู้เสนอแนวทางแก้ปัญหาเหล่านั้น

ญี่ปุ่นเป็นประเทศที่มีกฎ ระเบียบ ข้อบังคับต่างๆ มากมาย ในการทำงานของหน่วยราชการจะยึดตามคู่มือเสมอ กฎต่างๆเหล่านี้ยังรวมไปถึงกฎหมายต่างๆที่ควบคุมการดำเนินงานของเอกชนด้วย หลักการของกฎต่างๆของญี่ปุ่นในอดีตคือ ออกเพื่อป้องกันปัญหา ไม่ให้เกิดปัญหาขึ้น แต่ผลจากข้อห้าม กฎต่างๆ ที่เคร่งครัดมาก ทำให้ศักยภาพในการแข่งขันของเอกชนญี่ปุ่นค่อนข้างต่ำ ญี่ปุ่นจึงเริ่มผ่อนคลายกฎระเบียบลง แต่ก็ทำให้เกิดข้อพิพาทขัดแย้งเพิ่มขึ้น ญี่ปุ่นแก้ปัญหาข้อพิพาทที่เกิดขึ้นเหล่านี้ด้วยการให้ไปตัดสินกันในศาล (โยนปัญหาให้ศาลตัดสินไป) จะเห็นได้ว่า ญี่ปุ่นพึ่งปฏิรูประบบตุลาการไปเมื่อไม่นานมานี้

นอกจากการผ่อนคลายกฎระเบียบ ญี่ปุ่นปฏิรูปการบริหารด้วยการกระจายอำนาจลงไปสู่ท้องถิ่นให้มากขึ้น จากที่ในอดีตส่วนกลางมีอำนาจควบคุมเกือบทุกอย่าง ทำให้องค์กรส่วนกลางมีขนาดใหญ่มาก การบริหารไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร ปัจจุบันส่วนกลางมีหน้าที่ควบคุมในระดับนโยบายเท่านั้น อย่างไรก็ตาม ญี่ปุ่นก็มีการยุบรวบองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นให้ใหญ่ขึ้นเพื่อประสิทธิภาพเช่นกัน

การปกครองส่วนท้องถิ่นของญี่ปุ่นแบ่งเป็นระดับจังหวัด (prefecture) และระดับเทศบาล (shi, ku, etc.) หน้าที่หลักของระดับจังหวัดคือ ดูแลโครงสร้างพื้นฐาน การศึกษาระดับมัธยมปลาย การสาธารณสุข อุตสาหกรรม ตำรวจ การพัฒนาฝีมือแรงงาน ส่วนองค์กรระดับเทศบาลคือ ดูแลทะเบียนราษฎร การประปาและการบำบัดน้ำเสีย เก็บขยะ ผังเมือง การศึกษาระดับประถมและมัธยมต้น สวัสดิการต่างๆ และการป้องกันภัย

ข้าราชการระดับจังหวัดส่วนมากอยู่ในฝ่ายการศึกษา (โรงเรียน) รองลงไปเป็นตำรวจ อย่างไรก็ตาม ญี่ปุ่นมีกรมตำรวจส่วนกลางที่ทำหน้าที่ประสานงานตำรวจในแต่ละจังหวัด และผู้บังคับการตำรวจในแต่ละจังหวัดได้รับการแต่งตั้งจากส่วนกลาง

มีบางส่วนของระบบราชการญี่ปุ่น ที่เราสามารถนำมาปรับใช้กับระบบของไทยได้ และบางส่วนก็ไม่น่าเลียนแบบ เราควรศึกษาระบบของเขาและเลือกมาปรับใช้กับเราให้เหมาะสม

----------------------------------
อื่นๆ ที่ไม่เกี่ยวกับหัวข้อ
1. คนที่ไทยอยู่ญี่ปุ่นมานานๆ ส่วนใหญ่จะติดนิสัยความมีระเบียบมากๆของญี่ปุ่นไป ลักษณะการทำงานของไทยเป็นแนว "หยวน" "ดูทิศทางลม" ไว้ก่อน ซึ่งต่างกับญี่ปุ่นที่ยึดระเบียบเป็นหลัก คนไทยควรจะฝึกนิสัยเรื่องระเบียบวินัยไว้บ้าง และถ้าเรานำนิสัยมีระเบียบมากๆ ไปใช้ที่ไทย จะอยู่ไม่รอด

2. คนญี่ปุ่นมีความสามารถสูงในการประนีประนอม และระมัดระวังเรื่องความรู้สึก การแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการระดับสูงจะไม่มีการย้ายอย่าง "น่าเกลียด" ต่างกับของไทย

3. ปัญหาเรื่อง นักเรียนทุนที่เรียนต่างประเทศนานๆ กลับไปแล้วปรับตัวให้เข้ากับระบบราชการไทยไม่ได้ ยังคงมีอยู่ ปัญหาหลักๆน่าจะมาจากพื้นฐานความคิด ปูมหลังที่แตกต่างกันของนักเรียนทุนและข้าราชการทั่วไป แม้หัวหน้าหน่วยงานจะพยายามประนีประนอมให้แล้วก็ยังเป็นปัญหา

4. นักเรียนทุนระดับม.ปลาย และปริญญาตรี จะไม่ค่อยมีสังคมของ "เพื่อนร่วมรุ่น" ต่างกับคนจบที่ไทย ซึ่งอาจจะเป็นปัญหาในการทำงานที่ไทยอยู่บ้าง

5. เขาว่า.. คนเก่งของญี่ปุ่นเรียนกฎหมาย กฎหมายญี่ปุ่นจึงอ่านง่าย เข้าใจง่าย ตรงไปตรงมา ไม่ได้จบกฎหมายก็อ่านรู้เรื่อง ต่างกับกฎหมายไทยที่ต้องเปิดหนังสือตีความกันเป็นว่าเล่น