การแปรรูปรัฐวิสาหกิจในญี่ปุ่นในยุค 1980s

Ref: http://www.heritage.org/Research/AsiaandthePacific/asb51.cfm

เปลี่ยนแนวมาอ่านเปเปอร์แบบนี้มั่งก็ดีมั้ง เรื่องราวเมื่อยี่สิบกว่าปีก่อน.. อันนี้ pro แปรรูป เต็มๆ
หมายเหตุ: ไม่ได้ update สถานการณ์ ณ 2009 ว่า ผลของนโยบายเหล่านี้ออกมาเป็นยังไงบ้างนะ

Privatizing State-Owned Enterprises: A Japanese Case Study
Katsuro Sakoh
Asian Studies Backgrounder #51 , Asia and the pacific issue
The Heritage Foundation
September 4, 1986

เปเปอร์นี้พูดถึงสาเหตุที่ทำให้ญี่ปุ่นต้องแปรรูปรัฐวิสาหกิจ วิธีการที่รัฐบาลญี่ปุ่นจัดการแปรรูปรัฐวิสาหกิจหลักสามแห่ง ได้แก่ การรถไฟ การโทรศัพท์และการสื่อสาร องค์การยาสูบ การแปรรูปกิจการทั้งสามเกิดในช่วงรัฐบาลของนายก Yasuhiro Nakasone นอกจากนี้ยังมีกิจการกึ่งรัฐวิสาหกิจ (รัฐถือหุ้นแต่ไม่เต็ม 100%) คือ JAL

สาเหตุหลักๆบีบให้ญี่ปุ่นต้องแปรรูปรัฐวิสาหกิจคือ รัฐบาลมีหนี้สินเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ ทั้งจากการใช้จ่ายของรัฐบาลเอง (ในยุคก่อนหน้า ที่ต้องการกระตุ้นเศรษฐกิจ เลยจ่ายแหลก แล้วก็อัดสวัสดิการสังคมแหลก) งบประมาณที่อัดลงไปสนับสนุนรัฐวิสาหกิจ และการขาดทุนของรัฐวิสาหกิจบางตัว (การรถไฟ.. 25 ล้านUSD ต่อวัน!!!) รัฐบาลไม่ต้องการแก้ปัญหาด้วยการเพิ่มภาษี หรือตัดลดสวัสดิการลง ดังนั้นทางที่จะหาเงินเข้ามาได้ ก็ต้องขายของบางส่วนที่มีอยู่ จัดการปฏิรูปของที่ไม่ค่อยจะมีประสิทธิภาพ (ขาดทุน...) ให้มันดีขึ้น

เป้าหมายของการแปรรูปคือ
1. ตัดลดค่าใช้จ่ายของรัฐ ที่จ่ายลงไปให้รัฐวิสาหกิจ (ลดการขาดดุลงดประมาณ)
2. เพิ่มเงินในคลัง
3. เพิ่มความสามารถในการแข่งขัน การผูกขาดทำให้ไม่มีการแข่งขัน การพัฒนาทำได้ช้า เมื่อเกิดการแข่งขัน เศรษฐกิจจะเติบโต สุดท้ายก็จะเก็บภาษีเพิ่มได้เอง
4. เปิดตลาดเสรี เพื่อประโยชน์ของผู้บริโภค และเปิดโอกาสให้ต่างประเทศเข้ามาแข่งขันในตลาด

รัฐขาดดุลจากการขาดทุนของการรถไฟ "ปีละ" ห้าหมื่นล้านเหรียญ (20%ของการขาดดุล) ดังนั้น ไม่ว่ายังไงก็ต้องมีการจัดการกับการขาดทุนก้อนนี้ การรถไฟญี่ปุ่นในยุคนั้นมีพนักงานราวสี่แสนสองหมื่นคน ซึ่งถือเป็นจำนวนที่มากเกินไปมาก เป็นส่วนนึงของสาเหตุของการขาดทุน (หลังการแปรรูป พนักงานลดเหลือครึ่งเดียว ซึ่งเป็นจำนวนที่เหมาะสมกับขนาดองค์กร)

รัฐบาลของนาย Nakasone เผชิญกับการต่อต้านในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจจากหลายฝ่าย ได้แก่
1. สหภาพแรงงาน ที่รู้ว่า ถ้าแปรรูปจะต้องมีการปลดคนงานออก (โดยเฉพาะการรถไฟ) และห่วงว่าถ้าแปรรูป พนักงานจะไปให้ความสำคัญกับบริษัท มากกว่าตัวสหภาพ

2. ฝ่ายซ้าย ซึ่งได้รับการสนับสนุนจากสหภาพ .. (อันนี้ของตาย ปฏิรูปนี่มันขวาชัดๆ..)

3. ข้าราชการ ที่จะสูญเสียอำนาจในการควบคุมรัฐวิสาหกิจเหล่านี้ไป

4. สมาชิกสภา ทั้งฝ่ายรัฐบาลเอง และฝ่ายค้าน

นายก Nakasone ใช้วิธีตั้งคณะกรรมการปรึกษาส่วนตัว เพื่อจะได้ไม่ต้องผ่านข้าราชการรวมถึงเหล่านักการเมืองที่คัดค้านการแปรรูป และตั้งประธานบอร์ดรัฐวิสาหกิจที่สนับสนุนการแปรรูป (นายก Nakasone ปลดประธานการรถไฟ ซึ่งมีแนวคิดคัดค้านการแปรรูปออก เป็นเรื่องที่.. ไม่ปกติเท่าไหร่ สำหรับญี่ปุ่น) สำหรับการลดจำนวนพนักงาน นายก Nakasone ใช้วิธีให้บริษัทใหม่ที่จะตั้งขึ้นรับพนักงานเหล่านี้เข้าไป และ บีบให้บริษัทเอกชนรับพนักงานบางส่วนที่ต้องออกจากรัฐวิสาหกิจไปทำงานด้วย (ซึ่งวิธีแบบนี้ เป็นปัญหาอยู่ในปัจจุบัน - 2009)

การแปรรูปการรถไฟ (JNR -> JR)
ขั้นตอนการแปรรูปการรถไฟ เริ่มจาก
1. ทยอยลดจำนวนพนักงานลง
2. แตกการรถไฟออกเป็นบริษัทย่อยๆตามภูมิภาค และแยกรถขนสินค้าออกมาต่างหาก (รถขนสินค้าญี่ปุ่นใช้รางแยกกับรถไฟขนคน)
3. แปรรูปเป็นเอกชน
4. ให้การรถไฟสามารถทำธุรกิจอื่นๆได้ (ทำแต่รถไฟมันขาดทุน.. รถไฟเอกชนญี่ปุ่นก็ทำเหมือนกัน) เช่น โรงแรม ห้าง การพัฒนาอสังหาริมทรัพย์ (ปัจจุบันที่เห็นชัดๆอีกอัน ก็ travel agency)

เนื่องจากการรถไฟก่อหนี้ไว้เยอะมาก รัฐบาลจึงต้องขายทรัพย์สินทั้งหลายแหล่ที่ไม่เกี่ยวกับการเดินรถไฟ เพื่อช่วยกลบหนี้ .. แต่ถึงยังงั้นก็ยังเหลือนี้ราว แสนห้าหมื่นเจ็ดพันล้านเหรียญ... หลังจากแปรรูปก็จะเหลือหนี้ก้อนโต ที่ยังต้องใช้คืน รัฐบาลญี่ปุ่นเอาภาษีโปะให้เจ็ดหมื่นล้านเหรียญ (ครึ่งนึงนะนั่น) หนี้ก้อนนี้จะเกลี่ยลงไปตามบริษัทที่เกิดจากการแปรรูป อย่างไรก็ตาม บริษัทอย่าง JR Hokkaido, JR Shikoku, Kyushu line เป็นบริษัทที่ไม่มีศักยภาพในการทำกำไร (เกาะเล็ก คนน้อย) แต่บริษัทที่เหลือ ยังพอมีศักยภาพอยู่ ดังนั้น หนี้ที่ต้องใช้คืนจะเกลี่ยลงบริษัทที่มีปัญญาจ่าย.. (ประเมินไว้ว่า ราวหมื่นแสนล้านเหรียญ)

หลังจากแปรรูป ตอนเริ่มต้นรัฐถือหุ้นใหญ่ แต่รัฐวางแผนจะค่อยๆทยอยๆปล่อยหุ้นให้เอกชนถือ และเข้าตลาดหลักทรัพย์ในที่สุด (ปี 2009 มี JR East กับ JR West อยู่ในตลาด)

การแปรรูปการโทรศัพท์และการสื่อการ (NTT)
การแปรรูป NTT ทำได้ง่ายกว่าการรถไฟ เพราะ NTT ไม่ได้ขาดทุน ทำให้ไม่ต้องปลดพนักงาน (แบบที่การรถไฟโดน) สหภาพจึงไม่คัดค้าน นอกจากนี้ ฐานเงินเดือนของรัฐวิสาหกิจเป็นฐานเดียว พนักงานของ NTT เชื่อว่า การแปรรูปออกไปเป็นเอกชนจะทำให้ตัวเองได้เงินเดือนมากขึ้น ฝ่ายบริหารของ NTT ก็สนับสนุนนโยบายแปรรูป ทางด้านประชาชนเองก็ไม่คัดค้านการแปรรูป เพราะหลังจากแปรรูปแล้ว NTT ไม่ได้ถูกแยกเป็นบริษัทย่อยๆตามภูมิภาค จึงไม่มีความกังวลเกี่ยวกับเรื่องการบริการที่อาจจะด้อยลง (เหมือนการรถไฟ.. ที่วุ่นวายใช้ได้.. มันบริษัทใครบริษัทมันมากๆ)

NTT เชื่อมันในศักยภาพของตัวเองในการแข่งขัน และเชื่อว่าการแปรรูป (บวกเปิดเสรี) จะทำให้ NTT พัฒนาไปได้เร็วขึ้น ทางฝ่ายรัฐบาลก็เชื่อว่าการแข่งขันจะทำให้ผู้บริโภคได้รับการบริการที่ดีขึ้น

การแปรรูป NTT ตามด้วยการออกกฎหมายยกเลิกการผูกขาด ทำให้เกิดผู้ให้บริการรายใหม่ๆ ขึ้นอีกหลายราย นายก Nakasone ยังได้ผ่อนคลายกฎระเบียบเกี่ยวกับบริการด้านสื่อสารและข้อมูล ทำให้เกิดการร่วมทุนระหว่างญี่ปุ่นกับทุนต่างชาติขึ้นอีกหลายกลุ่มเพื่อให้บริการในส่วนนี้

รัฐบาลมีแผนจะขายหุ้นของบางส่วน NTT ให้เอกชน (หาเงินเข้าคลัง..) แต่จะยังคงถือหุ้นบางส่วนเอาไว้เองอยู่ (30% .. แต่ ณ ปัจจุบัน ไม่ไดเช็ค)

การแปรรูปองค์การยาสูบ (JTS -> JTI)
มีการต่อต้านจากเกษตรกรที่ปลูกยาสูบ เนื่องจากกลัวว่าจะมีการนำเข้ายาสูบราคาถูกจากต่างประเทศ รัฐบาลประนีประนอมกับกลุ่มเกษตรกรด้วยการยังคงให้กิจการยาสูบหลังการแปรรูปยังคงผูกขาดการผลิตและการซื้อใบยาสูบ (จากเกษตรกร) ในประเทศต่อไป แต่ให้เปิดเสรีในการขายยาสูบ บริษัทเอกชนสามารถตั้งจุดจำหน่ายยาสูบได้เอง ไม่จำเป็นต้องผ่านองค์การยาสูบอีก

รัฐบาลมีแผนจะขายหุ้นของกิจการยาสูบให้เอกชนเช่นกัน แต่ยังคงถือหุ้นใหญ่อยู่ (ณ 2009 ไม่ได้เช็คอีกเช่นกัน)

JAL
รัฐถือหุ้นบางส่วนของ JAL อยู่ แต่นายก Nakasone เห็นว่าไม่มีความจำเป็นที่รัฐจะต้องถือหุ้น JAL อีก ให้ JAL เป็นเอกชนเต็มตัว จะมีประสิทธิภาพในการบริหารจัดการได้ดีกว่า

รัฐบาลอนุญาตให้ ANA ซึ่งเป็นบริษัทเอกชนสามารถเปิดเที่ยวแปซิฟิก เป็นการยกเลิกการผูกขาดของ JAL ในการบริการเที่ยวบินนานาชาติ หลังจากนี้ รัฐบาลมีนโยบายจะปล่อยหุ้นของ JAL ทั้งหมดออกไป (ไม่ได้เช็คว่า 2009 เป็นยังไง)

โดยสรุป ในยุคนั้น อังกฤษเริ่มต้นแปรรูปรัฐวิสาหกิจไปก่อน (1979, Magaret Thatcher) ตามด้วยฝรั่งเศส อเมริกาเอง ก็เริ่มต้นแปรรูปรัฐวิสาหกิจเช่นกัน การบริหารจัดการโดยเอกชนทำได้มีประสิทธิภาพมากกว่ารัฐ และมีการแทรกแซงได้น้อยกว่า รวมถึงการเปิดเสรีจะทำให้ผู้บริโภคมีทางเลือกมากขึ้น ญี่ปุ่นก็กำลังตาม trend นี้ไปเช่นกัน


.... กลับมาดูที่ไทยบ้าง.. มีอะไรที่เราแปรรูปไปแล้วบ้าง? ไปรษณีย์ กสท. ?
เรื่องรัฐวิสาหกิจขาดทุนของไทยตอนนี้ (2009) น่าจะไม่ต่างกับญี่ปุ่นเมื่อยี่สิบกว่าปีก่อนมากนัก แต่กิจการบางอย่างของไทย โดยเฉพาะการรถไฟ ถ้าแปรรูปตอนนี้ ไม่น่าจะมีศักยภาพในการแข่งขันกับเอกชนได้เท่าไหร่ ยกเว้นจะกู้เงินรัฐมาลงทุนเพิ่ม ก็น่าจะพอไปต่อได้

องค์การโทรศัพท์ ก็น่าจะแปรรูปได้ ซึ่งจริงๆตอนนี้ก็ไม่ได้ผูกขาดแล้ว น่าจะออกมาแข่งขันกับเอกชนเต็มตัวได้แล้ว

การบินไทย.... no comment ...